Концепция реорганизации местного публичного управления второго уровня

Гражданское движение «Construim Încredere» проанализировало концепцию Правительства по реорганизации местного публичного управления второго уровня и подготовило аналитическую записку, посвящённую предлагаемой реформе.

Документ исходит из того, что административно-территориальная реформа необходима, однако изменение такого масштаба не может сводиться исключительно к перекраиванию административной карты.

В представленном 1 октября 2026 года виде концепция предусматривает замену 32 районов тремя административными регионами — Север, Центр и Юг — а также муниципием Тараклия в качестве административно-территориальной единицы второго уровня, в то время как Кишинёв, Бельцы и АТО Гагаузия сохранят свой нынешний статус.

Наш анализ показывает, что основной вопрос заключается не только в том, насколько быстро проводится реформа, но и в какой последовательности она реализуется, на основании каких аргументов и с какими последствиями для местных сообществ.

Модель публичного управления второго уровня существенно изменилась всего за несколько месяцев. От варианта с максимум десятью укрупнёнными структурами, представленного весной, перешли к модели с тремя регионами, при этом новая формула не прошла широкого процесса общественных консультаций. Одновременно законодательный пакет планируется представить Парламенту уже в том же месяце, когда была обнародована новая концепция.

Мы считаем, что административная реформа не должна строиться по принципу «от карты к полномочиям». В настоящее время предполагается сначала определить территориальную структуру, а уже затем уточнять конкретные полномочия, финансирование и ответственность новых регионов.

В связи с этим возникает фундаментальный вопрос: за что будут голосовать граждане в 2027 году, если до сих пор неясно, какими полномочиями, ресурсами и обязанностями будут обладать институты, которые они будут избирать?

В записке также обращается внимание на системную проблему предлагаемой архитектуры. Региональные советы предполагается избирать прямым голосованием, что обеспечит им значительную демократическую легитимность, однако концепция пока не предусматривает для них чёткого набора собственных обязательных полномочий.

В то же время существует риск дублирования функций Агентств регионального развития и уже существующих региональных структур. Административный уровень, избираемый прямым голосованием, должен обладать не только электоральной легитимностью, но и реальными полномочиями по принятию решений, ресурсами и публичной ответственностью.

Существует также противоречие между заявленной целью приблизить власть к гражданам и фактическим перераспределением полномочий. Значительная часть услуг, которые сегодня администрируются на районном уровне, включая образование, социальную помощь, первичную медицинскую помощь, архивы и другие административные функции, предполагается передать министерствам и центральным агентствам.

На уровень примэрий предполагается передать преимущественно отдельные учреждения культуры, молодёжные структуры и другие местные услуги. Поэтому реформу необходимо оценивать и с точки зрения риска рецентрализации, а не только через призму сокращения количества районов.

Важная глава аналитической записки посвящена фискальной децентрализации.

Нельзя говорить о «сильных примэриях», если они по-прежнему в значительной степени зависят от трансфертов из государственного бюджета. Согласно проанализированным данным, собственные доходы составляют приблизительно 11% доходов примэрий, тогда как более 60% поступают в форме трансфертов.

Более крупная местная администрация не становится автоматически более финансово автономной. Если территориальная реформа не будет сопровождаться увеличением собственных доходов и чёткими правилами финансирования, новые структуры останутся зависимыми от центра.

Документ также рассматривает соответствие реформы принципам Европейской хартии местного самоуправления, включая обязательство своевременно консультироваться с местными органами власти и сообществами, наличие реальных полномочий и обеспечение финансовых ресурсов, пропорциональных возложенным обязанностям.

Вместе с тем анализ не отвергает направление реформы в целом.

В нём отмечены и положительные элементы: сохранение услуг на местах, передача имущества, предназначенного для предоставления местных услуг, на первый уровень местного управления, недопущение чрезмерной концентрации инфраструктуры в региональных центрах, а также сближение предлагаемой структуры с параметрами, используемыми в европейской политике сплочения.

Проблема заключается в том, что эти элементы должны быть интегрированы в последовательную, обоснованную и устойчивую модель.

В записке рассматриваются три возможных варианта организации второго уровня:

– полноценный регион с собственными полномочиями и ресурсами;

– ассоциативный регион без прямых выборов, построенный на сотрудничестве между примэриями;

– упразднение второго уровня для нынешних районов с акцентом на укрупнённые примэрии, муниципии — региональные полюса и межмуниципальное сотрудничество.

Каждый вариант имеет свои преимущества и риски. Важно, чтобы выбор был сделан открыто, аргументированно и на основании реального анализа затрат, ответственности и последствий для местных сообществ.

С точки зрения Гражданского движения «Construim Încredere», до внесения реформы в Парламент необходимы реальные консультации, оценка воздействия с конкретными цифрами, чёткое определение полномочий и механизма финансирования, а также полноценный пакет мер по фискальной децентрализации.

В частности, мы предлагаем расширенный период консультаций с местными органами власти, CALM и гражданским обществом, оценку финансового и административного воздействия, уточнение статуса муниципия Тараклия, определение формулы финансирования до передачи соответствующих учреждений и введение чётких механизмов мониторинга результатов реформы.

Республике Молдова нужна функциональная административная реформа, а не просто новая карта.

Реформа должна привести к улучшению качества услуг, большей автономии местных сообществ, более чёткому распределению ответственности и увеличению реальных полномочий на местном уровне. Для этого необходимы время, консультации, аргументы, ресурсы и ясные правила.

Полная аналитическая записка содержит выводы, риски, альтернативы и рекомендации Гражданского движения «Construim Încredere» относительно реорганизации местного публичного управления второго уровня.